谁为难了国家石油？（上）

【梁志华撰文】国家石油（Petronas）现在可能很懊恼。不管即将来临的全国大选，是由成功守土的国阵继续执政中央，还是由突围而出的民联上台执政，对国家石油的处境来说，都不一定会是件好事。

原因无他，就因为这家福布斯全球500大企业，且是亚洲最赚钱的企业，被套上“社会和经济责任”的重担。无论哪一方执政中央，国家石油都必须“义无反顾”地承担起经济发展和社会福祉的责任，差别可能只是承担的方式和对象不同而已。

国家石油对数十年承担的经济和社会责任，包括填补联邦政府的常年财政赤字，各种扭曲市场价格和保护寻租人利益的补贴，甚至出手拯救朋党企业，已经开始发出怨言了。

这些怨言源自于近年来我国石油和天然气田的蕴藏量大不如前，导致国家石油也开始“喊穷”了。数十年前幅员辽阔的油田，产能已经见顶，甚至开支呈下滑状态。如今只剩下一些非常小型的油田有待开发。


国油国内发展陷瓶颈
正如石油天然气领域资深业者阿纳斯阿兰（Anas Alam Faizli）撰写过的一篇文章指出，我国仅存可供开发的石油天然气田库存，比之前的油田更难开发，因为这些蕴藏的油田不是规模太小（传统上缺乏经济吸引力），或者坐落在深海地区，因此面对更多技术上的挑战。

此外，研究也显示，马来西亚甚至没有大幅提高探采油田方面的投资，以便确保提高石油天然气的产量，尤其是已成熟开发的油田。资料显示，1974年至 1978年之间钻出的40座油井，一共发现15亿8000万桶石油的蕴藏量。但是，2004年至2008年之间钻出的140座油井，虽然比之前的40座油 井高出3.5倍，可是仅发现10亿5000万桶石油。

对国家石油来说，不管是开发小型油田或进行深海采油，还是提高现有油田的产量，都需要更精密复杂和更昂贵的科技。换句话说，国家石油需要很多钱进行再投资。

为了解决国内油田日益耗尽的担忧，国家石油积极向外开拓，把触角延伸至全球30多个国家，通过国际市场寻求并购契机，来维持国家石油的生产量。这些并购活动也需要大量的资金。

过去5年，国家石油平均把28.5%的可支配现金流充当资本开支用途（包括再投资）。相比之下，竞争对手蚬壳（Royal Dutch Shell）将高达75%的可支配现金流用来进行再投资活动。这在一定程度上凸显出国家石油面对投资不足的问题。

讽刺的是，从2007年至2011年之间，国家石油平均每年支付国阵政府610亿令吉。仅仅派发给政府的股息，平均占国家石油高达53%的全年盈利，比全球其他国有石油企业平均 向各自政府支付的38%盈利还要高。

国家石油现任行政总裁三苏阿兹哈在去年透露，国家石油在未来五年内需要3000亿令吉的资本投资。当然，以国家石油拥有的顶级投资评级（比马来西亚主权投资评级还要高）来看，该公司可以轻易通过发售债券筹集所需资本。不过，如果自己口袋有钱，为何还需要去借贷呢？

况且，对国家石油来说，与其把幸苦赚来的油钱，供别人任意挥霍，倒不如省下这些钱来做更有生产性的投资活动。只是，国家石油还是必须面对残酷的事实，即它始终需要听从幕后老板——联邦政府的命令。

国油不断“印钞”供政府挥霍
面对长期以来毫无财政纪律且朋党当道的国阵政府，被视为“政府金库”的国家石油，在过去数十年就像一台“印钞机”一样，把大笔大笔的钞票塞进政府的口袋，供国阵政府挥霍。
国家石油的2011年度报告书资料显示，自这家国有企业于1974年创立以来，国家石油从股息、税务、石油生产和出口税等各方面，向政府上缴5290亿令吉。目前，国家石油所贡献的收入，大约占联邦政府总收入的44%-45%比重。

一个怪异现象是，当油价大好时候，国家石油向联邦政府支付更多的税务和股息，但联邦政府没有因为收入的增加，而实现财政预算拍平衡或盈余，反而继续维持财政预算赤字状态。其结果是，不管国家石油缴付多少钱给联邦政府，都不足以填补财政赤字。

马来西亚自独立以来，一直采取扩张性财政政策。这导致这56年来，我国政府有50年是在财政赤字下度过，只有短短六年取得财政盈余。财政纪律是最大 的问题。当国际油价在过去几年飙升之际，石油与天然气领域曾为我国政府带来非常理想的收入，足以让政府至少达到财政平衡的目标。不过，政府却不断扩大开 支，继续把财政预算维持在赤字状态。




油钱花在臃肿公仆大军身上
更糟糕的是，联邦政府的营运开销不但占据几乎所有的政府收入（96%-98%），而且营运开支近年来的增幅比政府收入还要高，导致联邦政府在未来面对“入不敷出”的窘境。

到底这些钱花在哪里？根据《路透社》引述前首相兼国家石油顾问马哈迪的说法，大部分的油钱收入用来支付政府的营运开支（operating expenditure），包括逐年攀升的公务员薪金和退休金，供养高达140万人的公务员大军。与其他营运开支不同的是，公务员薪金和退休金是不能伸缩 调整的固定开支，一旦做出开支承诺，就难以降低。

我国公务员从2000年的89万人，激增至2008年的120万人，并在2012年进一步扩大至140万人。这相等于12年来增加了51万公务员，或每年增加4万2500人。

所以，我们看到前首相阿都拉时代（2004年至2008年）扩充内阁部门和公务员大军，导致整体营运开支逐年上扬。根据升旗山国会议员刘镇东引述的 数据，我国公务员从2000年的89万4788人，剧增至2008年的120万人，短短八年内公务员增加30万人，相等于每年增聘3万8151人。

随 之而来的是，国家石油对联邦政府的收入贡献，也从2004年的190亿令吉飙升至2008年的628亿令吉。值得注意的是，国家石油在这五年内一共缴付 2020亿令吉给联邦政府。相比该官联公司从1974年至2008年之间支付给政府的4030亿令吉，仅仅这五年的贡献就占了接近一半比例。

到了纳吉政府时代，公务员规模也在快速扩张，从2008年的120万人增至目前的140万人，4年内增加20万人，或平均每年聘雇5万名公务员。尤其是首相署更在首相纳吉掌权下显著扩张，形成权力过度集中的怪异现象。

目前共有52个机构隶属于首相署辖下，几乎等于一个“迷你内阁”。其中重要的单位包括国油、联邦土地局、经济策划单位、经济走廊发展机构等。这还不包括大大小小的委员会如陆路公共交通委员会（SPAD）、土著议程委员会、国家经济咨询理事会（NEAC）等。

纳吉政权下的公务员迅速扩张所带来的结果，是逐年加重的公务员薪酬开支负担。官方数据显示，自纳吉上台以来，联邦政府的公务员薪金加退休金的开支， 从2009年的529亿令吉飙升至2012年的734亿令吉，三年内激增了38.7%，而且占营运开支总额超过三分之一比重。（参考图表1）




国油为纳吉政府超支买单
更糟糕的是，纳吉政府的营运开支不但逐年增加，而且还出现年年严重超支的情况。图表2显示，自纳吉上任首相以来，每年实际营运开支都比预算开支来得高，而且超支情况非常严重。

过去十多年来，只有在大选年（2004年和2008年）才会出现营运开支超支100亿令吉以上的情况。但是，纳吉政府上台后，营运开支过去三年来，年年超支过百亿，而且超支额从139亿令吉扩大至210亿令吉，连续三年写下双位数的增幅。

正因为缺乏财政纪律，而背负沉重财政负担，所以国阵政府近年来无视国家石油艰巨的营运挑战和盈利概况，一味要求后者固定支付300亿令吉的股息给政府，以解政府燃眉之急。
这在一定程度上反映出，国家石油每年向政府上缴的数百亿令吉（税务和股息），除了花在公务员身上，还必须为国阵政府填补留下的财政超支黑洞。更糟的 是，这些营运开支很多时候花在不具生产力的项目，或者因为政府采购项目出现管理不当、贪污舞弊等问题，而白白浪费掉这些油钱。每年的国家稽查司报告所揭露 的种种弊端，反映出这一事实。